Соотношение уголовных преступлений и административных правонарушений: необходимость преодоления советских деформаций
Проблема разграничения уголовных преступлений и административных правонарушений является одной из сложнейших для подавляющего большинства постсоветских государств, не исключая, разумеется, Россию.
С одной стороны, постсоветские законодатели и правоприменители до сих пор чаще всего вынуждены пользоваться советским юридическим инструментарием, формировавшимся в иных не только политико-идеологических, но и институциональных условиях. В некоторых случаях советский юридический инструментарий в принципе не дает ни малейшей возможности преодолеть указанный разрыв, и одним из этих случаев является интересующее нас здесь разграничение уголовных преступлений и административных правонарушений.
С другой стороны, прилагательное «административный» в юридическом плане само по себе очень сложно и многозначно, с чем сталкиваются абсолютно все правовые системы (не только постсоветские, но и западные). Правильное применение данного термина, как и всех производных от него понятий («административное правонарушение», «административная юстиция», «административный спор» и т. д.), ключевым из которых является понятие «административная ответственность», может иметь место лишь при точном установлении критериев его использования. О чем идет речь? О субъекте, несущем ответственность (государственная администрация или ее представитель), или об органе, уполномоченном ее возлагать (не судебный, но административный орган)? О каких процедурах идет речь? О процедурах оспаривания гражданином неправомерных действий государственной администрации или о процедурах привлечения кого бы то ни было к ответственности во внесудебном (административном) порядке? Понятно, что с теоретических позиций эпитет «административный» может использоваться как при наложении представителем дорожно-полицейской инспекции (представителем исполнительной власти, то есть администрации) штрафа за превышение скорости, что целесообразно с учетом незначительности правонарушения и необходимости разгрузить суды, так и при оспаривании гражданами или юридическими лицами неправомерных действий должностных лиц, то есть все тех же «представителей администрации». Но понятно также, что два этих случая совершенно различны по своей юридической природе и подчинены разным материально-правовым и процессуальным принципам, в том числе с международно-правовой точки зрения.
Для классической европейской правовой доктрины административная ответственность представляет собой ответственность публичной администрации перед частными лицами, то есть, иными словами, ответственность государства перед индивидом.
Критерием выделения автономной административной ответственности служит здесь статус субъекта права, ответственного за свои действия. Государство не может по понятным причинам нести ответственность в том же режиме, что и частные лица. Именно поэтому и возникает потребность в появлении специального вида ответственности публично-правовых образований (государства в целом, его должностных лиц и т. д.) перед частными лицами, которую на Западе и обозначают в качестве «административной ответственности».
Советское право по сугубо идеологическим причинам вовсе исключало возможность ответственности государства перед индивидом. Сама возможность оспаривания в суде неправомерных действий и решений должностных лиц появилась на советско-постсоветском пространстве лишь на рубеже 80-х – 90-х годов ХХ века, до сих пор будучи не до конца развитой и концептуализированной. В этом смысле между западной и постсоветской правовой доктриной имеется несомненный доктринальный разрыв, весьма затрудняющий обсуждение интересующих нас вопросов, а само словосочетание «административная ответственность государства» и сегодня еще шокирует подавляющее большинство постсоветских юристов, что вовсе не свидетельствует об их консерватизме. Откуда может взяться такое понимание «административной ответственности», например, у специалистов, обучавшихся в университетах праву в советский период? Однако именно данное понимание административной ответственности и послужило материально-правовым основанием для появления в свое время на Западе административной юстиции в процессуальном смысле, то есть административного судопроизводства (административных судов и т. д.). Ясно также, что подобное понимание административной ответственности (ответственность администрации перед гражданами и юридическими лицами) не имеет никакого отношения к «административным правонарушениям» хотя бы потому, что в последнем случае речь идет об обратном – ответственности граждан и юридических лиц перед государством. Так откуда же взялась концепция «административных правонарушений»?
Напомним, что классический для Европы французский УК 1810 г., заложивший основы современного европейского уголовного права, содержал трехчленную классификацию преступных деяний (нарушений уголовного закона), выделяя наряду с собственно преступлениями (crimes) также «уголовные проступки» (délits) и «уголовные правонарушения» (contraventions). Критерием их разграничения для законодателя служила наказуемость деяния, зависящая, разумеется, от общественной опасности последнего (критерий пенализации и криминализации), но для правоприменителя – только природа и вид наказания, которое он мог применять в конкретном случае (материально-правовой аспект), а также звено судебной системы, компетентное рассматривать соответствующие дела (процессуальный аспект).
При этом заложенная во французском УК концепция исходила из того, что любое нарушение закона, наказуемое государством, входит в состав уголовного права независимо от строгости наказания (от штрафа до смертной казни). Их разграничение представляло собой уже внутриотраслевую уголовно-правовую проблему, а само уголовное право являлось не только и не столько правом о преступлениях, сколько правом о наказаниях (публично-правовых санкциях, налагаемых на индивида), что нашло отражение в большинстве языков (фр. droit pénal; итал. diritto penale; нем. Strafrecht).
В ХХ столетии классическое уголовное право столкнулось с новыми вызовами – колоссальной технологизацией общественной жизни (дорожное движение, транспорт, промышленность, строительство и т. д.), в результате которой количество наказуемых штрафом мелких «уголовных правонарушений» (превышение скорости, неправильная парковка автотранспорта и т. д., и т. п.) стало расти как «снежный ком». Классическая уголовная юстиции, построенная на традиционных судебных процедурах, справиться с ними уже не могла.
Со сравнительно-правовой точки зрения, обнаружились два варианта решения проблемы резкого роста числа мелких уголовных запретов, наказуемых штрафом:
1) Некоторые страны (Франция, Бельгия и др.) сохранили трехчленную классификацию преступных деяний, оставив «уголовные правонарушения» в формальных границах своих УК. Но в качестве противовеса они максимально упростили производство по ряду «уголовных правонарушений», переведя их из судебной компетенции в компетенцию административных органов (прежде всего полиции). В такой ситуации речь идет не о материально-правовой, но о сугубо процессуальной технике преодоления проблемы роста числа уголовных правонарушений и перегруженности судов.
2) Другие страны (Германия, Италия и т. д.) поступили иначе. Они вывели мелкие «уголовные правонарушения» из своих УК, сохранив не трехчленную, но двухчленную классификацию преступных деяний (преступление и уголовный проступок). При этом бывшие «уголовные правонарушения» превратились просто в «мелкие правонарушения», которые иногда начали обозначать в качестве «административных» в той мере, в какой санкции за их совершение стали возлагать не суды, а сугубо административные органы. Таким образом, в этих странах уголовное право разделилось на две подсистемы: а) классическое уголовное право; б) уголовно-административное право или «право мелких санкций», когда наказание в виде штрафа за определенные неопасные правонарушения стали возлагать не судебные, но административные органы (при сохранении гарантии последующей судебной защиты).
Но здесь возникла другая опасность: полное забвение уголовно-правовой природы так называемых «мелких» или «административных» правонарушений, что было чревато, с одной стороны, риском утраты фундаментальных гарантий прав личности, а с другой стороны – непомерным разрастанием «административно-уголовного права» и полным размыванием его границ (именно так, к слову, и случилось в СССР и многих постсоветских странах). Но на Западе этого не произошло во многом благодаря деятельности Европейского суда по правам человека в Страсбурге, который в ряде важнейших решений (например, дело Оцтюрка против Германии - решение ЕСПЧ от 21 февраля 1984 г.) напомнил, что любые «административные правонарушения» остаются частью уголовного права в широком смысле (criminal matter или matière pénale). Иными словами, государство вправе декриминализировать и вывести за границы формального уголовного права определенные деяния, терминологически обозначив их, как ему угодно, но при этом оно обязано сохранить при производстве по ним всю полноту гарантий, предусмотренных для «уголовных дел» (презумпция невиновности, право на защиту, право на обжалование и др.).
Даже в тех странах, которые автономизировали административно-уголовное законодательство или «право мелких санкций», выведя его за пределы уголовного права в собственном смысле слова, данная автономизация не могла зайти слишком далеко. Некогда единое уголовное право (1-й этап) сначала разделилось здесь на две части с выделением в отдельное целое мелких правонарушений (2-й этап), чтобы затем вновь воссоединиться с уголовно-правовой материей на уровне некоего «уголовного права в широком смысле» (3-й этап).
Обратим также внимание, что советско-постсоветское право также вместе с правом германским или итальянским выделило из сферы уголовного права так называемые «административные правонарушения», начав развивать их в качестве автономной и неуголовной правовой категории. Однако, советско-постсоветское правовая доктрина пока еще так и не вышла на 3-й этап развития и не соединила на концептуальном уровне принципы административно-деликтного права и процесса с принципами классического уголовного права и процесса, чего от нее, откровенно говоря, требуют современные международно-правовые стандарты.
Итак, генезис понятен. Теперь о том, куда двигаться дальше. Прежде всего, необходимо концептуально отделить друг от друга совершенно разные вещи – идею административной ответственности, покоящуюся на концепции ответственности администрации перед гражданами (юридическими лицами), что подводит нас к обсуждению проблем административной юстиции, административных судов, административного судопроизводства и т. д., и идею административных правонарушений, представляющую собой форму «мелкой» уголовной ответственности и основанную на техническом дроблении уголовного права на две «подсистемы»: собственно уголовное право и административно-уголовное право.
Обсудим перспективы административных правонарушений, к административным судам и административной юстиции отношения не имеющих.
Представляется, что в теоретической и практической плоскости необходимо решение нескольких задач фундаментального порядка, без чего любые реформы российского уголовного права, связанные с его полной или частичной кодификацией (рекодификацией), останутся «топтанием» в болоте затянувшегося «переходного» постсоветского периода и результата не принесут.
Во-первых, требуется восстановить трехчленную классификацию уголовно-наказуемых деяний, включающую преступления, проступки и правонарушения.
Во-вторых, следует наконец-то отказаться от устаревшей советской концепции о том, что уголовное право содержится только в Уголовном кодексе – данная концепция реальности не соответствует. Отныне российская правовая система должна исходить из дуализма источников уголовного права: а) Уголовного кодекса, кодифицирующего на основе принципа «полноты кодификации» нормы о преступлениях и проступках; б) Кодекса мелких правонарушений, кодифицирующего нормы о правонарушениях при параллельном обсуждении вопроса, в какой мере реалистично также выстроить данный кодекс на основе принципа полноты кодификации.
В-третьих, необходимо выработать единое доктринальное понятие, которое охватило бы все три категории уголовно-наказуемых деяний (преступления, проступки и правонарушения), содержащиеся в двух кодексах, являющихся источниками уголовного права в широком смысле слова. Данное понятие не требуется непременно формализовывать на уровне закона – гораздо важнее закрепить его на уровне правового менталитета, для чего оно должно попасть в учебники, курсы лекций, комментарии, не говоря уже о профессиональном языке юристов-практиков и юристов-теоретиков, а также судебных решениях, прежде всего высших инстанций.
В-четвертых, единственным критерием разграничения запрещенных уголовным законом деяний на преступления, проступки и правонарушения должно служить наказание (его вид и размер), которого заслуживает то или иное поведение. Ответ на вопрос о виде и размере наказания должен приводить к автоматическому попаданию запрещенного деяния в ту или иную категорию. При этом критерием является не вся совокупность наказаний, которые могут возлагаться за совершение преступного деяния, а только максимально строгое наказание.
В-пятых, к числу правонарушений должны быть отнесены все деяния, наказание за совершение которых не может превышать определенного (не чрезмерно высокого) размера штрафа, а также, быть может, включает лишение определенных прав и разрешений (водительского удостоверения, разрешения на охоту и т. д.) на строго ограниченный максимальный срок (исчисляемый, как правило, несколькими месяцами) и вне связи с профессиональной деятельностью. К числу проступков должны быть отнесены все деяния, максимальное наказание за которые превышает установленную выше границу наказаний за правонарушения, но не может быть выше, нежели несколько лет лишения свободы.
Все деяния, наказуемые более строго, чем максимальная граница наказаний за проступки, автоматически становятся преступлениями.
Естественно, что при проведении кодификации требуется также сбалансировано решить вопрос о судимости, сроках давности и т. д. применительно к каждой категории запрещенных уголовным законом деяний. Впрочем, здесь мы не претендуем на полноту анализа, ограничившись лишь наиболее концептуальными проблемами, связанными с понятием и классификацией наказуемых деяний, новыми пределами уголовного права и др.
В заключение отметим, что мы сейчас находимся на очень сложном этапе развития отечественной правовой системы. Старый институциональный каркас советского происхождения не только расшатан, но и в значительной мере просто-напросто неадекватен современным задачам. В то же время все мы испытываем естественный страх перед полным «институциональным обрушением», в силу чего продолжаем интуитивно держаться за «старые ценности» типа советской теории «административной ответственности». Мысль о том, что современные российские арбитражные суды выполняют функции уголовной юрисдикции, накладывая штрафы в порядке производства по делам об административных правонарушениях, нас откровенно шокирует, хотя по существу она верна и очевидна для любого европейского юриста (включая судей в Страсбурге), знакомого с теорией criminal matter со студенческой скамьи. В такой ситуации на первый план выходит не столько даже нормативное, сколько доктринальное переосмысление отечественной правовой системы, ее «разделительных линий», классификации по отраслям права и т. д. Правильно поняв, в частности, современное разграничение между уголовным и административным правом, мы сможем достаточно безболезненно выйти из переходного периода и избежать «институционального обрушения». В конце концов, настоящая и глубинная реформа правовой системы происходит не столько даже на уровне закона, сколько на уровне учебника для юридических вузов. Хотя это, наверное, и есть самая сложная из предстоящих нам задач.