Надзор за исполнением законов - основная функция российской прокуратуры

Предмет, задачи и объекты надзорной деятельности прокуратуры РФ в области исполнения законов

Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов традиционно именуется «общим надзором», что отражает чрезвычайную широту и разнообразие данной сферы прокурорской деятельности. Такое название данная отрасль прокурорского надзора получила еще в советский период истории прокуратуры, и в дальнейшем оно было закреплено в союзном законодательстве о прокуратуре. Несмотря на то, что этот термин в действующем Законе о прокуратуре не употребляется, он широко используется в теории и на практике.

Надзор за исполнением законов (общий надзор) характеризуется собственным предметом, задачами, объектами надзора и его пределами. В современной научной литературе применяются различные подходы к определению понятия "предмет прокурорского надзора". Например, по мнению В.Н. Дранникова, общим предметом прокурорского надзора являются правовые нормы, регламентирующие деятельность объектов надзора по направлениям его осуществления. Предмет прокурорского надзора позволяет установить в каждом конкретном случае пределы надзора. О.П. Копылова полагает, что предмет прокурорского надзора - это направление деятельности, обусловленное предметом ведения (видом прокурорского надзора), спецификой правового положения поднадзорных объектов, полномочиями прокурора, определенными формами и методами прокурорской деятельности, актами правового реагирования прокуроров на нарушения закона, охватывающее соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законности правовых актов и решений, принимаемых органами и должностными лицами, которые входят в надзорную компетенцию прокуроров. Ю.В. Деришев считает, что "предметом прокурорского надзора. можно определить исполнение законов, соответствие законам издаваемых правовых актов и соблюдение прав и свобод человека и гражданина объектами, перечисленными в Законе о прокуратуре". Б.В.Коробейников определяет прокурорский надзор как вид государственной деятельности, как отрасль юридической науки и как учебную дисциплину и в связи с этим предлагает для каждого понятия прокурорского надзора выделить собственный предмет. Соответственно, у данного автора присутствует триединая концепция предмета прокурорского надзора. При этом под предметом прокурорского надзора как вида государственной деятельности предлагается понимать "сферу общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора".

Таким образом, анализ разнообразных точек зрения по данному вопросу позволяет сделать вывод о том, что различными авторами под предметом прокурорского надзора предлагается понимать: 1) правовые нормы; 2) направление деятельности прокурора; 3) исполнение законов, соответствие законам издаваемых правовых актов и соблюдение прав и свобод человека и гражданина; 4) сферу общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора.

Предмет надзора за исполнением законов согласно ст.21 Закона о прокуратуре включает в себя три взаимосвязанных направления единой по своей сути надзорной деятельности.

Предметом надзора являются:

соблюдение Конституции Российской Федерации;

исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в ст.21 Закона о прокуратуре.

К числу задач, стоящих перед прокуратурой в сфере надзора за исполнением законов, относятся: 1) формирование единого правового пространства на всей территории государства; 2) укрепление правовых основ российской государственности; 3) обеспечение верховенства Конституции РФ и федеральных законов во всех сферах деятельности; 4) решение вопросов политического, государственного, экономического, социального, национального и культурного строительства; 5) обеспечение точного и неукоснительного исполнения законов поднадзорными прокуратуре органами.

Исполнение законов может выражаться в виде действия или принятия правовых актов. Действия и акты в данном случае едины по своей сущности -- и те, и другие представляют собой решения, направленные на реализацию требований закона. Различия заключаются в их оформлении: правовые акты имеют форму документов, а действия, как правило, таковой не имеют, хотя в ряде случаев также оформляются документально. Документальная форма исполнения законов является доминирующей, поскольку позволяет более точно оценивать соответствие практики исполнения законов содержащимся в них предписаниям, оперативно и своевременно устанавливать ее отклонения от требований закона, принимать меры к их устранению.

Понятие «исполнение законов», используемое в ст.21 Закона о прокуратуре, включает в себя как активную форму деятельности по осуществлению содержащихся в них предписаний (в форме собственно исполнения либо в форме использования), так и форму следования установленным законом запретам, воздержания от противоправных действий (соблюдение законов).

Надзор за исполнением законов (общий надзор) зачастую определяют как отрасль прокурорского надзора, связанную с обеспечением законности в деятельности органов государственного управления. Однако область надзора за исполнением законов шире: помимо обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях, общий надзор распространяется также на деятельность представительных (законодательных) органов власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и негосударственных структур.

Перечень указанных в ст.21 Закона о прокуратуре поднадзорных ей органов является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. Можно отметить, что в сравнении с законодательством о прокуратуре советского периода в Законе о прокуратуре из перечня поднадзорных прокуратуре объектов теперь исключены граждане. Таким образом, напрямую прокуратура надзор за исполнением законов гражданами не осуществляет. Но в то же время их действия могут входить в поле надзорной деятельности прокуроров в случае совершения ими правонарушений или во взаимосвязи с деятельностью поднадзорных прокуратуре органов.

В системе нормативных правовых актов, за соблюдением которых призвана осуществлять надзор прокуратура, приоритетное значение имеет Конституция РФ. В первой редакции Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» (1992 г.) не содержалось специальных указаний на осуществление прокуратурой надзора за соблюдением Конституции, хотя это презюмировалось, и надзор за исполнением конституционных норм в действительности обеспечивался прокуратурой планомерно и непрерывно. Тем не менее, отсутствие нормативного закрепления прокурорского надзора за соблюдением Конституции порождало некоторую неопределенность позиции прокуратуры в выполнении ею надзорной роли по отношению к практике реализации конституционно-правовых установлений. Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с которым в понятие предмета прокурорского надзора было включено соблюдение Конституции РФ, обоснованно устранил имевший место пробел в законодательстве и законодательно закрепил полномочия прокуратуры в механизме обеспечения действия Конституции РФ.

В предмет прокурорского надзора за исполнением законов входит обеспечение соответствия конституций республик, уставов, законов, нормативных актов субъектов РФ, а также уставов муниципальных образований Конституции и федеральным законам, исходя из установленного распределения компетенции между Российской Федерацией, составляющими ее субъектами и органами местного самоуправления. Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П норма, содержащаяся во взаимосвязанных пункте 2 статьи 1, пункте 1 статьи 21 и пункте 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре РФ», пункте 2 части первой статьи 26, части первой статьи 251 ГПК РФ, наделяющая прокурора правом обращаться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов субъектов РФ противоречащими федеральному закону, признана несоответствующей Конституции РФ.

Поскольку конституции (уставы) субъектов РФ имеют высшую юридическую силу на территории субъекта РФ в пределах его ведения, то помимо Конституции РФ предметом надзора за исполнением законов должно являться и соблюдение конституций и уставов субъектов РФ.

К совокупности нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура, относятся международные договоры РФ и акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права. Согласно ч.4 ст.15 Конституции РФ данные положения являются составной частью правовой системы России и имеют приоритетное значение в случаях расхождения с отечественным законодательством.

В числе актов международно-правового характера первостепенного внимания прокуроров заслуживают: 1) Всеобщая декларация прав человека (1948 г.); 2) Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.); 3) Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.); 4) Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам государств--членов СНГ, подписанная в Минске 22 января 1993 г. (Минская конвенция); 5) Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (ратифицирована 4 ноября 1995 г.).

В научной литературе также высказываются предложения о необходимости расширения круга тех нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых призвана осуществлять прокуратура. Так, например, предлагается наделить органы прокуратуры правом осуществления надзора за исполнением решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Для этого в Законе о прокуратуре предложено закрепить право органов прокуратуры опротестовывать правовые акты, основанные на положениях закона или иного акта, признанного неконституционным или воспроизводящего их, а также выявлять решения судов, основанные на неконституционном законе. Однако, на наш взгляд, осуществляя надзор за исполнением законов прокурор не может не учитывать позицию Конституционного Суда РФ, признавшего тот или иной закон неконституционным, а значит, не подлежащим применению. Собственно, исполнение неконституционного закона и означает нарушение, требующее вмешательства прокурора.

Одним из наиболее важных в практическом плане является вопрос о том, осуществляет ли прокурор надзор за исполнением подзаконных актов. Буквальное толкование положений Закона о прокуратуре позволяет сделать вывод о том, что прокуратура надзирает за исполнением законов. Однако в ведомственных нормативных актах Генеральной прокуратуры РФ, таких как приказ Генеральной прокуратуры РФ от 29 августа 2014 г. N 454 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции»; приказ Генеральной прокуратуры РФ от 15 июля 2011 г. N 211 «Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере»; приказ Генеральной прокуратуры РФ от 22 октября 2009 г. N 339 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии терроризму» Генеральный прокурор РФ указывает на осуществление надзора за исполнением законодательства, что расширяет предмет надзора.

Такая позиция вызывает возражения, прежде всего в силу ее противоречия норме закона. Кроме того, необоснованное расширение предмета надзора приводит к тому, что прокурор уравнивается в своем положении и статусе с контролирующими органами, призванными осуществлять контроль за исполнением именно подзаконных актов, и становится их «дублером», а нередко и «младшим партнером».

Одним из спорных вопросов является вопрос о включении в предмет надзора исполнение Указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Основанием для дискуссии является подзаконный характер указанных правовых актов. Тем не менее, они нередко выполняют важную роль в механизме правового регулирования в тех случаях, когда законодательно те или иные группы общественных отношений не регулируются. В этом случае, по мнению А. Казариной, подзаконные правовые акты Президента и Правительства, изданные по специальному полномочию, выполняют роль «квази - закона» и должны быть включены в предмет надзора.

В.Г. Бессарабов, напротив, считает, что подзаконные акты - это акты законоисполнительного характера. Исполнение подзаконных актов - это предмет заботы органов исполнительной власти, контролирующих органов. Аналогичное мнение высказал В.Б.Ястребов. Он полагает, что в современных условиях идея распространения прокурорского надзора за исполнением подзаконных правовых актов потеряла актуальность. Сейчас, утверждает автор, имеются все условия для нормальной, продуманной, эффективной работы законодательных учреждений страны, и потому нет необходимости для замещения законов актами, имеющими меньшую юридическую силу. Исполнение подзаконных актов -- это предмет деятельности других органов, и в первую очередь органов контроля. Возлагать на прокуратуру надзор за исполнением подзаконных актов на деле означало бы игнорировать специфику прокуратуры как особого надзорного органа, возложить на нее не свойственные ей функции. Прокуратура в силу своего государственно-правового статуса обязана осуществлять надзор за законностью подзаконных актов, но не за их исполнением.

.Прокуратура должна осуществлять надзор не только за исполнением законов, но и за законностью подзаконных нормативных правовых актов различных уровней и видов. Эта позиция основывается на том, что в подзаконных актах конкретизируются отдельные положения законов, содержится механизм их исполнения, формулируются требования к субъектам правоприменения по единообразному исполнению законов и т.д.

Проверяя соблюдение Конституции РФ или исполнение законов, прокурор может и должен проверять исполнение названных подзаконных актов, но лишь в том случае, когда они соответствуют положениям Конституции РФ и федеральных законов. Если же эти подзаконные акты не соответствуют Конституции РФ и законам, то их исполнение не проверяется, а прокурор должен принять меры к частичной или полной отмене актов как не соответствующих законам.

Прокуратура должна осуществлять надзор только за исполнением законов и не осуществляет надзор за исполнением подзаконных нормативно-правовых актов. Такая позиция основана на ограничительном понимании положений Конституции РФ (ст.129) и Закона о прокуратуре (ст.ст.1 и 21), которые устанавливают, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Поскольку система действующих на территории России законов является двухуровневой, состоящей из федеральных законов и законов субъектов РФ, то предмет прокурорского надзора охватывает не только исполнение федеральных законов, но и законов субъектов Федерации.

Очевидно, что прокуратура должна осуществлять надзор за исполнением некоторых подзаконных нормативных правовых актов. Так, не вызывает сомнений, что прокуратура должна осуществлять надзор за исполнением указов Президента РФ, имеющих нормативный характер. Объясняется это тем, что в переходный период после принятия Конституции РФ, но до принятия необходимых законов многие отношения регулировались указами Президента РФ. В сложившихся условиях указы Президента РФ, обладающие высоким уровнем юридической силы, в значительной мере восполнили имевшиеся правовые пробелы. Поскольку нередко акты Президента РФ и Правительства РФ выполняют роль первичного или единственного источника правового регулирования, а те или иные общественные отношения законодательно не урегулированы, нормативные указы Президента РФ и постановления Правительства РФ не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора.

Последняя позиция представляется обоснованной. В целом подзаконные нормативные правовые акты должны включаться в сферу общего надзора при соблюдении следующих условий: 1) они должны иметь нормативный характер; 2) они не должны противоречить Конституции РФ и международно-правовым актам; 3) должен отсутствовать соответствующий федеральный закон либо в федеральном законе содержится прямое указание на необходимость принятия подзаконного нормативного правового акта; 4) они должны исходить от высших органов государственной власти; 5) при издании подзаконных нормативных правовых актов органы государственной власти не должны превышать имеющиеся у них полномочия.

Таким образом, термин «закон» следует понимать в широком (материальном) смысле, при котором он охватывает не только законы, но и указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.

Наиболее характерными случаями нарушения закона является несоответствие его положениям изданного подзаконного нормативного правового акта, что является как следствием незнания закона, так и средством обхода запретов, присвоения данным органом не принадлежащих ему полномочий и др. Именно в силу данного обстоятельства третьим элементом предмета надзора является соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 ст.21 Закона о прокуратуре.

Несоответствие закону подзаконных нормативных правовых актов может выражаться в следующем: 1) отсутствие предусмотренных законом фактических обстоятельств, являющихся основанием возможного издания соответствующих актов; 2) издание нормативного правового акта на основе отмененного либо утратившего силу закона; 3) произвольное толкование положений закона, обусловившее принятие противоречащего ему нормативного правового акта; 4) искажение смысла закона в изданном нормативном правовом акте; 5) неправильный выбор закона, положенного в основу решения представленных в нормативном правовом акте вопросов; 6) несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры издания актов.

При всем многообразии поднадзорных объектов и проблем по соблюдению законности в их деятельности можно выделить ряд приоритетных направлений в осуществлении общего надзора: 1) экономическая сфера деятельности (включая надзор за исполнением земельного законодательства, приватизации федеральной и иной собственности, предпринимательской деятельности, а также налоговое, банковское, таможенное законодательство); 2) природоохранная сфера деятельности (включая надзор за исполнением законов об охране природы, рациональном использовании ее ресурсов, прежде всего земельных, и т.д.); 3) социальная сфера деятельности (надзор за исполнением законов, касающихся здравоохранения, социального обеспечения, защиты прав потребителей и т.д.); 4) трудовые, жилищные, имущественные сферы правоотношений; 5) борьба с антиобщественными проявлениями (наркоманией, алкоголизмом, курением в неразрешенных местах).

С содержанием предмета надзора за исполнением законов тесно связано решение вопроса о его пределах.

В теории прокурорского надзора вопрос о пределах (границах) общего надзора рассматривается в нескольких плоскостях: 1) относительно круга объектов прокурорского надзора; 2) относительно средств и актов прокурорского реагирования; 3) относительно характера прокурорского надзора (характера мероприятий, рекомендуемых прокурорами в целях устранения нарушений закона).

Сущность обозначения пределов общего надзора заключается в том, что эти параметры определяют границы прокурорского надзора за исполнением законов, и их знание необходимо для обеспечения единого правового подхода прокуроров к надзорной деятельности.

Границы прокурорского надзора по указанным параметрам должны определяться исключительно законодательством о прокуратуре. В поле зрения прокурора должна находиться лишь та часть деятельности поднадзорных объектов, которая носит правовой характер, связана с исполнением законов. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, а прокуроры не должны вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных органов (п.2 ст.21 Закона о прокуратуре).

Определяя пределы прокурорского надзора, законодатель подчеркнул, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Это исключает необходимость в осуществлении так называемых плановых проверок поднадзорных объектов, что на практике означает подмену контролирующих и вышестоящих органов и должностных лиц, обязанных в силу своих полномочий проводить проверки как в плановом, так и внеплановом режиме.

Однако, как показывает ознакомление с практикой прокурорского надзора, данные требования закона не соблюдаются. Более того, в ряде приказов Генеральной прокуратуры РФ прямо содержится требование о проведении плановых проверок, вне зависимости от поступившей информации о нарушениях закона.

Важным является и учет отсутствия у прокурора при осуществлении общенадзорных функций административных полномочий. Прокурор не вправе и не должен лично устранять нарушения закона. Исключением из данного общего правила являются те случаи, когда прокурор в случае установления факта нарушения закона поднадзорными ему органами и должностными лицами освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов (абз.1 п.3 ст.22 Закона о прокуратуре). В целом же при выявлении нарушений закона, их причин и способствующих им условий прокурор обязан поставить вопрос об их устранении перед органом или должностным лицом, полномочным своей властью устранить указанные недостатки. Содержание конкретных мер, направленных на устранение нарушений закона, и порядок их реализации определяются данным органом или лицом самостоятельно. Таким путем достигается цель, с одной стороны, сохранения в подобных ситуациях независимого положения прокурора, а с другой -- обеспечения профессионализма прокуроров в деле восстановления законности.

Таким образом, решая задачи по формированию единого правового пространства на всей территории государства и укреплению правовых основ российской государственности, прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением действующих на ее территории законов и соответствием издаваемых объектами надзора правовых актов действующему законодательству. Широкий перечень объектов надзора, включающий федеральные и региональные органы исполнительной власти, региональные органы законодательной (представительной) власти, органы местного самоуправления, коммерческие и некоммерческие организации, их руководителей, позволяет прокуратуре содействовать укреплению законности в различных сферах государственной и общественной жизни.