ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Наличие представительного органа в структуре органов местно­го самоуправления является обязательным. Законом 2003 г. преду­смотрено исключение для небольших поселений с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек. Представительный орган в таких поселения не формируется, а его полномочия осуществляются сходом граждан.

Закон закрепляет принцип организационной обособленности пред­ставительного органа в структуре органов местного самоуправления и предусматривает обязательное наделение представительного орга­на правом юридического лица. Исключение сделано только для посе­лений с численностью населения менее 1000 человек, в которых глава муниципального образования независимо от способа его из­брания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации. В этом случае представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юридического лица.

В прежних моделях местного самоуправления, где глава МО од­новременно возглавлял местную администрацию и представитель­ный орган муниципального образования, часто представительные органы местного самоуправления правом юридического лица не наделялись.

1. Порядок формирования представительного органа МО. Зако­ном 2003 г. определяются особенности формирования и численно­сти представительного органа в зависимости от вида муниципаль­ного образования. Так, представительный орган сельского, город­ского поселения, городского округа формируется только одним способом — на муниципальных выборах на основе равного, прямо­го и всеобщего волеизъявления населения соответствующего муни­ципального образования.

Исключение предусмотрено для формирования представитель­ных органов муниципальных районов. Они могут создаваться двумя способами.

Понятно стремление законодателя не допустить монопольного положения в представительном органе муниципального района де­путатов одного поселения по отношению к депутатам большинства других поселений, меньших по численности. Возникает вопрос, как такое ограничение соотносится с избирательным законодательст­вом, устанавливающим максимально возможное равенство между избирательными округами и участками? Несомненно, потребуется внесение соответствующих изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на уча­стие в референдуме граждан Российской Федерации».

При втором способе представительный орган формируется не на основе прямого избирательного права, но из числа уже избранных населением глав поселений, расположенных в границах муници­пального района, и из депутатов представительных органов этих поселений. Таким образом, принципы выборности и представи­тельности, составляющие основу правового статуса представитель­ных органов власти не нарушаются.

Особенностью формирования представительного органа муни­ципального района является также избрание в его состав депутатов из числа депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района, в соответствии с равной (независи­мо от численности населения поселения) нормой представительства.

Порядок формирования представительного органа муниципаль­ного района закрепляется в уставе.

Сейчас рано говорить, какой способ формирования представи­тельного органа муниципального района предпочтительный. Более понятный, традиционный, полностью урегулированный в правовом отношении способ формирования представительного органа — на муниципальных выборах. Представительный орган муниципального района избирается на муниципальных выборах, если иное не уста­новлено уставом муниципального образования.

Предлагаемая процедура довольно громоздка и длительна и вы­зывает ряд вопросов, затрудняющих ее реализацию. Как и кем кор­ректируется инициативное решение в случае, если в процессе его обсуждения в представительных органах поселений, входящих в состав района, возникли противоречия по предлагаемым нормам представительства в новом представительном органе муниципаль­ного района? Как поступать в том случае, если поступило несколь­ко инициатив от разных представительных органов поселений, вхо­дящих в состав муниципального района? Очевидно, что для пре­одоления возможных противоречий и несогласованных действий в переходный период необходимо создание координирующего органа. Такой координирующий орган может быть создан на уровне орга­нов государственной власти субъекта РФ, обеспечивающих реали­зацию Закона 2003 г.

В дальнейшем сформированный из глав и депутатов поселений представительный орган должен закрепить в уставе муниципально­го района порядок собственного формирования в течение одного месяца со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района. Изменения и дополнения, внесен­ные в устав муниципального образования, изменяющие структуру органов местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального обра­зования, принявшего решение о внесении соответствующих изме­нений и дополнений в устав.

Устанавливаются определенные гарантии стабильности работы представительного органа муниципального района, сформирован­ного на муниципальных выборах в переходный период. Этот поря­док формирования может быть изменен не ранее чем через два года со дня начала его работы.

Количественный показатель населения муниципального образо­вания является наиболее объективным и общепринятым для решения проблемы оптимальной численности депутатов представительного органа местного самоуправления. Численность депутатов должна соответствовать масштабам муниципального образования, прежде всего, для обеспечения принципа представительности этого выбор­ного органа местного самоуправления. Трудно представить в круп­ном городе эффективную работу представительного органа местно­го самоуправления, состоящего из 10—15 человек. Например, в Ом­ске городской Совет до принятия Федерального закона 1995 г. на­считывал 200 депутатов, из них 30 депутатов работали на постоянной основе в составе Малого Совета — постоянного рабочего органа го­родского Совета в период между его сессиями. Действующий Ом­ский городской Совет состоит из 17 депутатов, из которых только пять работают на постоянной основе.

В Европе существуют свои стандарты, позволяющие сформиро­вать оптимальные по численному составу органы местного само­управления. В частности, Европейская экспертная служба, сотруд­ники которой изучали и изучают ход реформ местного самоуправ­ления в России, признала оптимальным количество депутатов ти­пичного Совета в странах Западной Европы: на районном уровне местного самоуправления — от 10 до 60 депутатов, на муниципаль­ном уровне (городском, поселковом) — от 5 до 50 депутатов2.

В Законе от 6 октября 2003 г. устанавливается минимальная численность представительного органа в зависимости от вида му­ниципального образования и численности его населения. Конкрет­ное число депутатов представительного органа определяется уста­вом МО и не может быть менее:

■ 7 человек — при численности населения менее 1000 человек;

■ 10 человек — при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

■ 15 человек — при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

■ 20 человек — при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

■ 25 человек — при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

■ 35 человек — при численности населения свыше 500 000 че­ловек.

При установлении численности депутатов представительного органа муниципального района совокупная численность населения всех поселений, входящих в состав муниципального района, не учитывается. Для всех муниципальных районов установлен нижний предел — 15 человек. Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

Такой подход, по нашему мнению, позволяет говорить о най­денной «золотой середине», когда устанавливаются необходимые законодательные критерии и в то же время население может реали­зовать в полной мере свое конституционное право на самостоя­тельное определение структуры органов местного самоуправления.

1) необходимый для начала работы и проведения первого засе­дания представительного органа (установлен в федеральном зако­не); представительный орган муниципального образования может начать свою работу после избрания не менее двух третей от уста­новленной численности депутатов;

2) для проведения очередных заседаний представительного ор­гана, который определяется в уставах муниципальных образований и регламентах представительных органов.

Например, по Регламенту Омского городского Совета очередное его заседание открывается, если для участия в его работе зарегист­рировано не менее половины от установленного состава депутатов Совета.

4. Компетенция. Самостоятельный правовой статус представи­тельных органов муниципального образования гарантируется нали­чием у них исключительной компетенции. Исключительные полномо­чия представительных органов не могут быть переданы другому органу или должностному лицу местного самоуправления. Закон 2003 г. расширил перечень вопросов, составляющих исключительную ком­петенцию представительных органов местного самоуправления.

К исключительной компетенции представительного органа му­ниципального образования закон относит следующие наиболее важные вопросы:

■ принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

■ утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

■ установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

■ принятие планов и программ развития муниципального обра­зования, утверждение отчетов об их исполнении;

■ определение порядка управления и распоряжения имущест­вом, находящимся в муниципальной собственности;

■ определение порядка принятия решений о создании, реорга­низации и ликвидации муниципальных предприятий и учре­ждений, а также об установлении тарифов на услуги муници­пальных предприятий и учреждений;

■ определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

Закон 2003 г. отличают некоторые новеллы в сфере компетенции.

Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов. Все эти действия могут осуществляться только в рамках, установленных законодательством РФ о налогах и сборах. Перечень местных нало­гов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливается в Налоговом кодексе РФ и иных законодательных актах о налогах и сборах. Ре­шениями представительных органов местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах устанав­ливаются налоговые ставки и другие обязательные элементы нало­гообложения.

Полномочия представительного органа МО по принятию нор­мативного правового акта, устанавливающего, изменяющего или отменяющего местные налоги и сборы могут быть реализованы только при участии главы местной администрации, при наличии его инициативы или при наличии его заключения.

Порядок принятия решения о создании, реорганизации и лик­видации муниципальных предприятий и учреждений. Представитель­ный орган определяет, какие органы или должностные лица мест­ного самоуправления вправе выступить учредителем муниципально­го предприятия или учреждения, кто подготавливает и утверждает их уставы, каков порядок формирования уставного капитала муни­ципальных предприятий или учреждений, каков порядок наделения муниципальным имуществом, какие органы или должностные лица местного самоуправления вправе принять решение о реорганизации или ликвидации муниципальных предприятий или учреждений, оп­ределяет состав ликвидационной комиссии и порядок ее работы и другие вопросы.

Порядок принятия решений об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений. Представительный ор­ган определяет порядок принятия соответствующих решений, он мо­жет самостоятельно принимать окончательное решение либо преду­смотреть механизм согласования цен и тарифов с определенными органами и должностными лицами местного самоуправления.

Участие муниципального образования в организациях межмуници­пального сотрудничества. Это полномочие представительного органа также укрепляет его положение в общей структуре органов местно­го самоуправления муниципального образования. Раньше такие решения принимали главы муниципальных образований самостоя­тельно. В таких организациях, как Союз российских городов, Кон­гресс муниципальных образований, Российский союз местных вла­стей, Союз малых городов, межрегиональных объединениях, на­пример Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) и др., в основном были представлены главы муниципальных обра­зований или их представители.

Порядок материально-технического и организационного обеспече­ния деятельности органов местного самоуправления. Включение дан­ного полномочия в перечень исключительных полномочий предста­вительного органа местного самоуправления объясняется измене­ниями принципов взаимодействия органов местного самоуправле­ния, закрепленных в Законе 2003 г. Во-первых, закреплен принцип разделения властных полномочий между тремя обязательными орга­нами местного самоуправления: представительным органом, испол­нительно-распорядительным органом и главой муниципального образования. Во-вторых, усиливается правовое положение предста­вительного органа и закрепляется его приоритет. В-третьих, мате­риально-техническое обеспечение деятельности органов местного самоуправления прежде всего связано с финансированием из мест­ного бюджета, принятие которого отнесено к исключительной ком­петенции представительного органа муниципального образования.

Приведенный перечень нельзя считать исчерпывающим или за­крытым. Закон 2003 г. (ч. 11 ст. 35) предусматривает возможность определения иных полномочий представительных органов муници­пальных образований федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъек­тов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Практика расширения перечня полномочий представительных органов в уставах МО некоторым образом уже сложилась. Главным образом это вопросы, связанные с определением структуры органов городского самоуправления и порядка взаимоотношений между ор­ганами городского самоуправления. Так, в Уставе г. Тюмени (ст. 40) к исключительной компетенции представительного органа отнесено 38 вопросов; в Уставе г. Челябинска — 28; в Уставе г. Пет­розаводска содержится 48 вопросов, входящих в компетенцию город­ского Совета. Устав г. Омска (ст. 46) к исключительной компетен­ции представительного органа относит 23 вопроса. В частности, в их число входят: установление порядка назначения на должность и освобождения от нее руководителей муниципальных предприятий, учреждений, организаций; утверждение генерального плана разви­тия города, правил его застройки; принятие решений о порядке передачи отдельных полномочий, объектов и финансовых ресурсов образованным на территории города органам территориального об­щественного самоуправления; согласование кандидатуры первого заместителя главы муниципального образования при назначении на должность и освобождении его от должности и др.

Если глава МО является одновременно главой местной админи­страции он наделяется правом отклонения решения, принятого представительным органом муниципального образования или пра­вом отлагательного вето. Право отлагательного вето, по сути, вос­производит на уровне местного самоуправления элементы механиз­ма разделения властей, действующие на государственном уровне.

Законом предусмотрен 10-дневный срок, в течение которого глава МО может отклонить и вернуть в представительный орган муниципального образования решение, с которым он не согласен. Отклоненное решение возвращается с письменным мотивированным обоснованием. Мотивы могут быть разными: противоречия законо­дательству или недостаточная обеспеченность решения финансо­выми и материально-техническими ресурсами.

Вето главы МО может быть преодолено при повторном рас­смотрении отклоненного акта квалифицированным большинством не менее 2/3 депутатов представительного органа муниципального образования. В этом случае глава муниципального образования обязан подписать его в течение семи дней и обнародовать.

5. Организация работы. Деятельность представительного органа осуществляется в определенных организационно правовых формах, отвечающих принципам коллегиальности, свободного обсуждения и решения вопросов, гласности, учета общественного мнения. К та­ким организационно-правовым формам относятся:

■ постоянные комиссии и рабочие группы депутатов;

■ депутатские группы (фракции);

■ работа депутатов в избирательных округах.

Новое во внутреннем устройстве представительных органов ме­стного самоуправления — образование депутатских объединений. Органы местного самоуправления стоят вне политики по своей су­ти, поэтому депутатские объединения создаются обычно по терри­ториальному или целевому принципу для решения конкретных за­дач. Но в крупных городах, где сильны политические партии и об­щественные организации, а в деятельности органов местного само­управления присутствуют политические мотивы, в уставах преду­сматривается возможность создания депутатских объединений и групп по партийному принципу. Создание фракций по партийной принадлежности и политическим интересам в представительном органе предусмотрено в уставах г. Калининграда (ст. 24), г. Пензы (ст. 21).

Другой организационной формой работы представительного ор­гана является создание собственного аппарата представительного органа. Порядок его создания, структура, штаты, регламент работы регулируется правовыми актами представительного органа. Сотруд­ники аппарата являются муниципальными служащими.

В целом перечисленные организационные формы составляют основу деятельности представительного органа. Организацию рабо­ты представительного органа МО координацию деятельности ее органов и депутатских объединений, руководство работой аппарата представительного органа в соответствии с уставом МО осуществ­ляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации, — председатель представительного органа муниципального образова­ния, избираемый этим органом из своего состава.

Расходы на обеспечение деятельности представительного органа предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой, что по­зволяет не только обеспечить реальную организационную самостоя­тельности представительных органов, учесть все финансовые затра­ты, необходимые для эффективной работы этого органа, но и сде­лать их максимально «прозрачными» для населения, желающего получить объективную информацию, во сколько обходится содер­жание их избранников.

В некоторых муниципальных образованиях сложилась практика формирования в составе местного бюджета специальных, целевых фондов, средства которых расходуются с согласия, по предложе­нию, по письменному обращению депутатов представительного ор­гана муниципального образования. Порядок создания и расходова­ния таких фондов определялся исключительно решениями или по­становлениями представительных органов. Например, в Омске с 1999 г. в составе бюджета города предусматриваются резервные фонды административных округов, которые используются на вы­полнение мероприятий по наказам избирателей и расходуются гла­вами округов исключительно по предложениям депутатов, избран­ных в данном округе.

6. Срок полномочий представительного органа муниципального об­разования. Он определяется уставом муниципального образования в соответствии с федеральным законодательством. Срок полномочий депутатов не может быть менее двух и более пяти лет.

Полномочия представительного органа, а также депутатов пре­кращаются по истечении срока их деятельности, т.е. со дня начала работы представительного органа нового состава.

Полномочий представительного органа муниципального образо­вания могут быть прекращены досрочно. Предусмотрены четыре таких основания:

■ роспуск представительного органа в порядке и по основаниям наступления ответственности перед государством.

■ вступление в силу решения соответствующего суда о непра­вомочности данного состава депутатов представительного ор­гана муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий.

■ преобразование муниципального образования.

Возникает вопрос, могут ли быть предусмотрены дополнитель­ные основания для досрочного прекращения полномочий предста­вительного органа в законодательстве субъекта РФ, в уставе муни­ципального образования? Представляется, что законом субъекта РФ этот перечень не может быть расширен.

В уставе МО могут быть предусмотрены дополнительные осно­вания досрочного прекращения полномочий представительного ор­гана муниципального образования, поскольку такая возможность прямо предусмотрена в Законе 2003 г. В п. 7 ч. 1 ст 44 предусмат­ривает, что уставом муниципального образования должны опреде­ляться срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправ­ления, а также основания и порядок прекращения полномочий ука­занных органов и лиц. Кроме того, эти вопросы относятся к пред­мету уставного регулирования: в данном случае не нарушаются са­мостоятельность и свобода населения муниципального образования в регулировании вопросов, связанных с созданием и функциониро­ванием органов местного самоуправления.

Для обеспечения непрерывности функционирования представи­тельных органов МО в случае досрочного прекращения их полно­мочий Законом 2003 г. устанавливаются сроки проведения новых выборов в представительные органы муниципальных образований.

При досрочном прекращении полномочий представительного органа МО, состоящего из депутатов, избранных населением непо­средственно, проводятся досрочные муниципальные выборы в представительный орган.

В случае досрочного прекращения полномочий представитель­ного органа муниципального района, сформированного из глав по­селений и депутатов представительных органов поселений, входя­щих в состав муниципального района для замены прежних депута­тов требуется меньший срок. Процедура замены депутатов предста­вительного органа муниципального района должна быть проведена не позднее чем через месяц со дня досрочного прекращения пол­номочий указанного органа. Порядок выборов в состав представи­тельного органа муниципального района других депутатов должен определяться в уставе муниципального района.