Международные договоры в правовой системе Республики Казахстан (Лоскутов И.Ю)

Постановлением Правительства Республики Казахстан от 12 мая 2002 года № 516 была создана межведомственная комиссия по вопросам инвентаризации международных договоров Республики Казахстан. Основными задачами комиссии являются выработка соответствующих предложений для Правительства Республики Казахстан и проведение инвентаризации существующих международных договоров Республики Казахстан на предмет их соответствия национальному законодательству и проводимым реформам. Комиссия для реализации возложенных на нее задач и осуществления своих функций имеет, в том числе, право в установленном законодательством порядке вносить в Правительство Республики Казахстан предложения по вопросам целесообразности участия Республики Казахстан в международных договорах и, при необходимости, предложения о внесении изменений и (или) дополнений в них либо о денонсации международных договоров. Таким образом, признана актуальность вопроса осмысления роли международных договоров в правовой системе Республики Казахстан и того, как выполняются принятые Казахстаном за годы независимости международно-договорные обязательства.

Напомним, что Конституция (Основной Закон) Казахской Советской Социалистической Республики от 20 апреля 1978 года не содержала норм о приоритете международно-правовых норм над национальным законодательством. Со вступлением в силу Конституции Республики Казахстан от 28 января 1993 года произошли важные коррективы в подходе Казахстан к выполнению международных обязательств страны и правовому обеспечению исполнения международных договоров, участником которых является Республика Казахстан. В соответствии со ст. 3 Конституции 1993 года: «Международно-правовые акты о правах и свободах человека и гражданина, признанные Республикой Казахстан, имеют на территории республики приоритет перед ее законами». То есть акцент делался только на приоритет международных актов о правах и свободах человека и гражданина.

Коренное изменение произошло с принятием Конституции Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. Согласно ст. 4 действующей ныне в Казахстане Конституции: «Международные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона». Вместе с тем, Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Республики.

В настоящее время Республика Казахстан является участницей примерно двух тысяч действующих международных договоров. Расширение договорных связей Казахстана с другими странами обусловило необходимость совершенствования внутригосударственного законодательства, регламентирующего заключение ею международных договоров. Одним из важнейших актов казахстанского законодательства в этой области является Указ Президента Республики Казахстан от 12 декабря 1995 года № 2679, имеющий силу закона «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров Республики Казахстан».

Он основан на положениях Конституции РК 1995 г. и общепризнанных нормах договорного права, отраженных в Венских конвенциях о праве международных договоров с участием государств (1969 г.) и договоров с участием международных организаций (1986 г).

Международный договор Республики Казахстан определяется в упомянутом законе 1995 г. как международное соглашение, заключенное Республикой Казахстан с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования;. Существенным моментом в этом определении является то, что соглашение должно регулироваться международным правом, в отличие от соглашений, обязывающих государства политически, но не порождающих юридических обязательств как, например, многие соглашения в рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе.

Закон различает три категории международных договоров в зависимости от уровня договаривающихся сторон: межгосударственные, межправительственные и договоры межведомственного характера.

Межгосударственные договоры заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями, как правило, на самом высоком уровне — от имени Республики Казахстан.

Во вторую категорию международных договоров Казахстана входят договоры, заключаемые на уровне Правительства. В преамбуле таких договоров упоминается Правительство РК, и от его имени подписываются договоры. Примерами таких договоров могут служить: Соглашение между Правительством Республики Казахстан и Правительством Республики Беларусь о принципах взимания косвенных налогов при экспорте и импорте товаров (работ) (г. Минск, 2 февраля 1999 года), Соглашение между Правительством Республики Казахстан и Правительством Государства Израиль о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах (г. Иерусалим, 3 апреля 2000 года).

Договоры третьей категории заключаются органами исполнительной власти - министерствами, агентствами, государственными органами, непосредственно подчиненными и подотчетными Президенту Республики Казахстан или ведомствами в составе центральных органов исполнительной власти с аналогичными органами других государств по вопросам, входящим в их компетенцию.

По числу участников международные договоры бывают двусторонними и многосторонними. Среди многосторонних договоров с участием Республики Казахстан особо важное значение имеют договоры универсального характера, представляющие по своему предмету регулирования интерес для всех государств мира. Они предусматривают мероприятия всемирного масштаба — такие, как всеобщее разоружение, запрещение расовой дискриминации, освоение космоса, мирового океана и т.п.

В соответствии с нормами международного права категория, вид и наименование договорного акта (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами и т.д.) не влияют на его юридическую силу. Договор обязателен для его сторон, которыми являются государства, правительства или ведомства и которые осуществляют права и несут по нему обязанности. Стороны обычно перечислены в преамбуле договора, и он подписывается от их имени: за Республику Казахстан, за Правительство Республики Казахстан или за соответствующее казахстанское ведомство. При этом следует подчеркнуть, что международные договоры межведомственного характера обязательны лишь для заключивших их ведомств; ни государство, ни правительство никакой ответственности по ним не несут.

В настоящее время не существует договоров, в которых участвовали бы все государства, а для не участвующего в договоре государства его положения не имеют силы. Значение общепризнанных принципов и норм международного права состоит именно в том, что они создаются международным сообществом в целом и становятся обязательными для всех государств. Это принцип суверенного равенства государств, принцип неприменения силы и угрозы силой и др. Если положения официально опубликованных международных договоров Республики Казахстан не требуют издания внутригосударственных актов для применения, они действуют в нашей стране непосредственно.

Дискуссионным является вопрос о действии на территории Республики Казахстан международных договоров, в которых Республика Казахстан может являться стороной в качестве государства—правопреемника СССР.

Обычно в случаях территориальных изменений (слияния государств, их разделения, отделения одного государства от другого) наступает правопреемство государств в отношении международных договоров, которое регулируется нормами международного права, нашедшими свое отражение, в частности, в Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении международных договоров 1978 г. В основе этих норм лежит принцип сохранения стабильности международных договоров. Исключение составляют лишь случаи, когда соответствующие государства договорились об ином или когда применение данного договора в отношении государства-преемника было бы несовместимо с объектом и целями этого договора или коренным образом изменило условия его действия.

Так, при образовании единой Германии в 1990 г. ФРГ признала правопреемство по всем договорам между СССР и ГДР, которые отвечали интересам объединенной Германии и СССР. При образовании на территории Югославии ряда независимых государств новые государства признали себя правопреемниками в отношении основной массы договоров между Югославией и СССР. Иначе обстоит дело с Гонконгом, перешедшим с 1 июля 1997 г. под суверенитет КНР: поскольку Гонконг был колониальным владением Великобритании, все договоры, заключенные ею в отношении этой территории, утратили силу.

Понятие «правопреемник» в отношении России после распада СССР не вписывалось в систему международных правоотношений, которые затрагивали важнейшие проблемы, в том числе проблемы безопасности и сокращения вооружений. Правопреемство не решило бы вопрос об участии Российской Федерации в ООН, в частности, в Совете Безопасности в качестве постоянного члена, т.к. правопреемство не распространяется на членство в международных организациях. 13 января 1992 г. МИД РФ разослал главам дипломатических представительств в Москве ноту, в которой заявлялось, что Россия продолжает осуществлять права и выполнять обязательства по всем договорам, заключенным СССР. В соответствии с этой нотой мировое сообщество молчаливо признало за Российской Федерацией статус государства-продолжателя СССР.

Вопрос же о применении международных договоров, заключенных СССР на территории других стран, образовавшихся после распада СССР, и, в частности, Казахстана, что называется, «повис в воздухе», хотя в Алма-Атинской декларации от 21.12.1991 провозглашалось, что «Государства - участники Содружества гарантируют в соответствии со своими конституционными процедурами выполнение международных обязательств, вытекающих из договоров и соглашений бывшего Союза ССР».

Первоначально Казахстаном, был явно взят курс на правопреемство. Постановлением Верховного Совета Республики Казахстан от 16 декабря 1991 г. № 1008-XII «О порядке введения в действие Конституционного Закона Республики Казахстан «О государственной независимости Республики Казахстан»» утверждалось «. Впредь до принятия соответствующих законодательных и иных нормативных актов Республики Казахстан на ее территории могут применяться. признанные СССР нормы международного права, поскольку они не противоречат настоящему Закону, иным законодательным и нормативным актам Республики Казахстан». В том же русле, вопрос толковался в Конституции от 28 января 1993 года: «Международные договоры СССР применяются на территории Республики Казахстан, поскольку они не противоречат Конституции, законам и международным договорам Республики Казахстан. Действие противоречащих положений названных договоров прекращается в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан». Была также издана создающая определенный прецедент Декларация Республики Казахстан о Международных договорах в области охраны промышленной собственности (5 февраля 1993 г.), которой Правительство Республики Казахстан заявило, что упомянутые в ней договоры, заключенные еще СССР «будут продолжать применяться на территории Республики Казахстан, и что в отношении этой территории будут выполняться все обязательства, оговоренные в упомянутых конвенциях, соглашении и договоре».

Однако, в Конституции 1995 вопрос о международных договорах СССР оказался обойден вниманием, а правоприменительная практика пошла по пути признания фактического прекращения действия на территории Казахстана международных договоров, заключенных СССР.

Заключение международного договора обычно представляет собой длительный процесс, состоящий из ряда последовательных стадий. Закон о международных договорах Республики Казахстан четко и всесторонне определяет весь этот процесс, посвящая этому вопросу большую часть статей.

Важнейшей стадией заключения договора является выражение согласия на его обязательность. Обязательность большинства договоров, заключаемых Казахстаном, оформляется путем подписания. Это объясняется тем, что по Конституции Президент и Правительство наделены достаточно широкой компетенцией, в рамках которой они могут принимать решения, влекущие за собой обязательность договора для Казахстана.

В ряде случаев подписанные Казахстаном договоры предусматривают вступление их в силу после утверждения, которое осуществляется, как правило, Правительством. В соответствии с Законом предложение о заключении договора до его подписания выносится на одобрение Правительства. Утверждение договора после его подписания не отменяет по смыслу Закона одобрения предложения о заключении договора. Некоторые подписанные Казахстаном договоры вступают в силу после их ратификации. Согласно Закону о международных договорах 1995 г., расширенный по сравнению с Законом 1978 г. перечень подлежащих ратификации договоров включает прежде всего договоры по вопросам: прав и свобод человека и гражданина; территориального разграничения; основ межгосударственных отношений; обороноспособности; обеспечения мира и безопасности; мирные договоры и договоры о коллективной безопасности, а также договоры об участии в международных объединениях, если в данных документах предусматривается передача осуществления части полномочий Республики Казахстан или юридическая обязательность решений их органов для Казахстана.

Предложения о заключении международных договоров от имени Республики Казахстан представляются МИДом РК или по согласованию с ним другими центральными органами исполнительной власти, на рассмотрение Правительства.

Решения о проведении переговоров и о подписании договоров принимаются согласно Закону, Президентом Республики Казахстан - в отношении международных договоров межгосударственного характера, а также в отношении международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства Республики Казахстан, если это вызывается необходимостью; Правительством Республики Казахстан - в отношении международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства; министрами, председателями государственных комитетов и руководителями иных центральных исполнительных органов Республики Казахстан, а также руководителями государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту Республики Казахстан, - в отношении международных договоров межведомственного характера по согласованию с Правительством Республики Казахстан.

Согласно Закону и в соответствии с международной практикой Президент, Председатель Правительства и Министр иностранных дел могут вести переговоры и подписывать международные договоры без необходимости предъявления полномочий. Следует однако подчеркнуть, что в данном случае речь идет об отсутствии необходимости предъявлять специальный документ, подтверждающий право данного лица вести переговоры и подписывать договорные акты. При этом остаются в силе требования Закона, касающиеся принятия решений о проведении переговоров и подписания международных договоров Казахстана.

Вступившие в силу для Республики Казахстан международные договоры публикуются в Бюллетене международных договоров, издаваемом Канцелярией Премьер-министра. Публикация сопровождается сведениями о дате вступления договора в силу, если он вступает в силу не с даты подписания. Там же должны публиковаться сведения о прекращении действия международных договоров Казахстана. Если договор применяется временно, это указывается в тексте самого договора.

Кроме того, тексты многосторонних договоров с участием Республики Казахстан, депозитарием которых является Генеральный секретарь ООН, а также другие сведения, касающиеся этих договоров, публикуются в издаваемом Секретариатом ООН ежегодном сборнике «Многосторонние договоры, депонированные у Генерального секретаря ООН». Международные договоры межведомственного характера публикуются в официальных изданиях этих органов.

Самым важным элементом в международных договорных отношениях является выполнение договоров. «В соответствии с Конституцией Республики Казахстан, настоящим Указом, иными нормативными правовыми актами Республики Казахстан и нормами международного права международные договоры подлежат неукоснительному соблюдению Республикой Казахстан». (ст. 21). На первом месте здесь стоят положения самого договора, т.к. обязательства по такому документу конкретизируются его участниками. Должны также приниматься во внимание другие имеющие отношение к договору нормы международного права. Ни в коем случае не должны нарушаться общепризнанные принципы и нормы, противоречия которым делают договор недействительным. В этом положении учитывается важная роль внутригосударственного права в регулировании выполнения договора и прежде всего Конституции РК и Закона о международных договорах.

Обеспечение выполнения обязательств и осуществления прав Казахстана по международным договорам, вытекающих из этих договоров, возложено на центральные органы исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые договорами. Главными гарантами выполнения договоров являются Президент и Правительство. Общее наблюдение за выполнением международных договоров осуществляет МИД. В случае нарушения обязательств по договору другими его участниками Президенту или в Правительство (в зависимости от того, в чьей компетенции находятся регулируемые договором вопросы) представляются предложения о принятии необходимых мер в соответствии с нормами международного права и условиями договора.

От выполнения международного договора следует отличать его временное применение, которое получило достаточно широкое распространение в казахстанской договорной практике. Однако, Закон о международных договорах, не вводит никаких дополнительных требований к этой процедуре по сравнению с Венской конвенцией 1969 г. Таким образом, договор или часть договора применяются временно до вступления договора в силу, если это предусматривается самим договором; или участвовавшие в переговорах государства договорились об этом каким-либо иным образом. Если в договоре не предусматривается иное или участвовавшие в переговорах государства не договорились об ином, временное применение договора или части договора в отношении государства прекращается, если это государство уведомит другие государства, между которыми временно применяется договор, о своем намерении не становиться участником договора. Так, например, Соглашение между Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан, Правительством Кыргызской Республики, Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан о взаимных безвизовых поездках граждан (г. Минск, 30 ноября 2000 г.) временно применяется с момента подписания и вступает в силу с даты получения депозитарием последнего письменного уведомления о выполнении Сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для его вступления в силу.

Одним из важнейших элементов международно-правового принципа соблюдения договорных обязательств является точное соблюдение процедуры прекращения международных договоров. Правомерное прекращение международного договора осуществляется в соответствии с положениями договора и нормами международного права в отличие от неправомерного, которое противоречит этим положениям и нормам и влечет за собой международно-правовую ответственность.

Закон устанавливает, что прекращение и приостановление международных договоров Казахстана осуществляется в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права органом, принявшим решение о согласии на обязательность для Казахстана этого договора. В соответствии с этой нормой Казахстан должен использовать в своей договорной практике только правомерные способы прекращения и приостановления действия международных договоров.

Денонсация межгосударственных и межправительственных договоров производится Парламентом, а межведомственных - Правительством. Так, например, Законом Республики Казахстан от 30 марта 2001 г. № 171-II была произведена денонсация Соглашения о создании транснациональной финансово-промышленной группы по обеспечению эксплуатации и ремонта авиационной техники гражданской авиации государств - участников Содружества Независимых Государств.

Указ Президента Республики Казахстан от 12 декабря 1995 года № 2679, имеющий силу закона «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров Республики Казахстан» имеет большое значение. Он является важным шагом на пути дальнейшего развития международного сотрудничества Казахстана с другими странами, укрепления ее политических, экономических и культурных связей. Закон содействует успехам нашей внешней политики, защите международных прав российского государства, вытекающих из заключаемых им международных договоров. Он является конкретным результатом реализации положений Конституции Республики Казахстан и важным этапом на пути совершенствования казахстанского законодательства. Конкретизировав конституционные нормативные акты Казахстана, обобщив опыт договорной практики, накопленный в нашем государстве и за рубежом, а также международно-правовые акты в указанной области, данный акт содействует укреплению стабильности договорных отношений Республики Казахстан и международных отношений в целом. Проблемой же казахстанского общества является то, что наши граждане весьма слабо ориентируются в международном праве вообще и мало что знают о международных обязательствах, в частности. Об этом свидетельствуют, например, неоднократные заявления казахстанских политиков и рядовых граждан о желании отстаивать свои права в Международном суде по правам человека. Основой для такого рода заявлений служит полное незнание того, что Казахстан не ратифицировал и не собирается ратифицировать Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года. А это означает, что Казахстан не признает юрисдикцию Европейского Суда по правам человека и наши граждане не могут подать в него жалобу. И в тоже время, мало кто, например, знает, что Казахстаном ратифицирована и вступила для него в силу Конвенция о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе (Лиссабон, 11 апреля 1997 г.).